Xử lý các QĐ trong xử phạt VPHC được ban hành trước thời điểm Luật XLVPHC có hiệu lực nhưng sai sót

   Đặt vấn đề:
        Trước thời điểm Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 có hiệu lực (Luật này có hiệu lực thi hành từ ngày 01 tháng 7 năm 2013, trừ các quy định liên quan đến việc áp dụng các biện pháp xử lý hành chính do Tòa án nhân dân xem xét, quyết định thì có hiệu lực kể từ ngày 01 tháng 01 năm 2014), pháp luật về xử lý vi phạm hành chính không có quy định về việc sửa đổi, bổ sung, hủy bỏ các quyết định trong xử phạt vi phạm hành chính ban hành có sai sót. Trên thực tế, có nhiều vụ việc vi phạm hành chính diễn ra trước thời điểm Luật Xử lý vi phạm hành chính có hiệu lực, đã được người có thẩm quyền xử phạt ra các quyết định để xử lý (Quyết định xử phạt vi phạm hành chính, Quyết định áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả do vi phạm hành chính gây ra, Quyết định cưỡng chế thi hành Quyết định xử phạt vi phạm hành chính…) nhưng các quyết định này có sai sót, dẫn đến việc không thể thi hành. Đối với những trường hợp này, người có thẩm quyền xử phạt rất lúng túng trong cách xử lý, khiến cho nhiều vụ việc không được giải quyết dứt điểm, làm ảnh hưởng đến hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước trong thi hành pháp luật về xử lý vi phạm hành chính.         
         Bài viết thể hiện cách nhìn nhận, đánh giá của tác giả về vấn đề này. Bên cạnh việc đưa ra quan điểm xử lý trước mắt, tác giả cũng đề xuất việc sửa đổi, bổ sung các văn bản quy phạm pháp luật để góp phần hoàn thiện hơn nữa các quy định pháp luật có liên quan đến việc sửa đổi, bổ sung, hủy bỏ các quyết định trong xử phạt vi phạm hành chính ban hành có sai sót.
          Tình huống thực tế:
Năm 2012, ông Nguyễn Văn A thực hiện hành vi xây dựng nhà ở gia đình không có giấy phép xây dựng trên đất lấn chiếm (vi phạm quy định tại điểm b khoản 2 Điều 11 Nghị định số 23/2009/NĐ-CP ngày 27 tháng 02 năm 2009 của Chính phủ về xử phạt vi phạm hành chính trong hoạt động xây dựng; kinh doanh bất động sản; khai thác, sản xuất, kinh doanh vật liệu xây dựng; quản lý công trình hạ tầng kỹ thuật; quản lý phát triển nhà và công sở), đã bị Chủ tịch Ủy ban nhân dân phường ra Quyết định xử phạt vi phạm hành chính từ năm 2012. Quyết định xử phạt này có sai sót về thẩm quyền ban hành (vì hành vi vi phạm hành chính theo quy định thuộc thẩm quyền xử phạt của Chủ tịch Ủy ban nhân dân quận) và vẫn chưa được thi hành. Đến nay, khi tiếp tục giải quyết vụ việc để bảo đảm hiệu lực, hiệu quả công tác xử lý vi phạm hành chính, các cơ quan chức năng ở địa phương gặp một số vướng mắc trong áp dụng các quy định pháp luật liên quan về xử lý vi phạm hành chính:
Một là, có tiếp tục xử lý vụ việc không?
Hai là, có được sửa đổi, bổ sung hay hủy bỏ, ban hành quyết định mới không?
Ba là, cơ sở pháp lý nào để thực hiện việc sửa đổi, bổ sung hay hủy bỏ, ban hành quyết định mới? Bởi vì, Pháp lệnh Xử lý vi phạm hành chính năm 2002 (sửa đổi, bổ sung năm 2007, 2008) và Nghị định số 128/2008/NĐ-CP ngày 16 tháng 12 năm 2008 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành một số điều của Pháp lệnh Xử lý vi phạm hành chính năm 2002 và Pháp lệnh sửa đổi, bổ sung một số điều của Pháp lệnh Xử lý vi phạm hành chính năm 2008 không quy định cụ thể việc sửa đổi, bổ sung, hủy bỏ các quyết định trong xử phạt vi phạm hành chính ban hành có sai sót. Trong khi đó, Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 (sửa đổi, bổ sung năm 2020) không có quy định hiệu lực trở về trước (hồi tố) đối với các trường hợp sửa đổi, bổ sung, hủy bỏ các quyết định trong xử phạt vi phạm hành chính có sai sót đã được ban hành trước thời điểm Luật có hiệu lực thi hành.
          Qua theo dõi công tác thi hành pháp luật về xử lý vi phạm hành chính, tác giả thấy rằng, cơ quan, người có thẩm quyền xử phạt thường ban hành quyết định thu hồi quyết định có sai sót và sau đó, ban hành quyết định mới đối với hành vi vi phạm hành chính.
          Tuy nhiên, theo quan điểm của tác giả thì việc thu hồi các quyết định trong xử phạt vi phạm hành chính có sai sót nói chung và Quyết định xử phạt vi phạm hành chính nói riêng trong vụ việc được nêu là không có căn cứ, vì không có văn bản quy phạm pháp luật nào quy định vấn đề này.
          Để giải quyết vụ việc nêu trên cũng như các vụ việc khác tương tự, theo tác giả, cần xác định quan điểm xử lý như sau:
          Thứ nhất, về việc tiếp tục xử lý đối với hành vi vi phạm hành chính:
          Khoản 1 Điều 10 Pháp lệnh Xử lý vi phạm hành chính quy định: “Thời hiệu xử phạt vi phạm hành chính là một năm, kể từ ngày vi phạm hành chính được thực hiện; đối với vi phạm hành chính trong các lĩnh vực tài chính, chứng khoán, sở hữu trí tuệ, xây dựng, môi trường, an toàn và kiểm soát bức xạ, nhà ở, đất đai, đê điều, xuất bản, xuất khẩu, nhập khẩu, xuất cảnh, nhập cảnh hoặc vi phạm hành chính là hành vi buôn lậu, sản xuất, buôn bán hàng giả thì thời hiệu là hai năm; nếu quá các thời hạn nói trên thì không xử phạt nhưng vẫn bị áp dụng các biện pháp khắc phục hậu quả được quy định tại các điểm a, b, c, d và đ khoản 3  Điều 12 của Pháp lệnh này”.
Bên cạnh đó, khoản 1 Điều 56 Pháp lệnh Xử lý vi phạm hành chính quy định: Quá thời hạn ra quyết định xử phạt, người có thẩm quyền xử phạt không được ra quyết định xử phạt nhưng vẫn có thể áp dụng các biện pháp khắc phục hậu quả quy định tại khoản 3 Điều 12 của Pháp lệnh.
Ngoài ra, Điều 69 Pháp lệnh Xử lý vi phạm hành chính cũng quy định: “Thời hiệu thi hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính là một năm, kể từ ngày ra quyết định xử phạt; quá thời hạn này mà quyết định đó không được thi hành thì không thi hành quyết định xử phạt nữa nhưng vẫn áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả được ghi trong quyết định”.
          Căn cứ các quy định pháp luật nêu trên, có thể khẳng định, mặc dù vụ việc vi phạm hành chính đã diễn ra từ năm 2012 nhưng cơ quan, người có thẩm quyền xử phạt vẫn cần phải tiếp tục xử lý bằng cách áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả để khắc phục triệt để hậu quả do hành vi vi phạm hành chính gây ra, khôi phục trật tự quản lý hành chính nhà nước đã bị xâm hại.
          Thứ hai, về hướng xử lý đối với các quyết định trong xử phạt vi phạm hành chính có sai sót:
          Khoản 2 Điều 5 Pháp lệnh Xử lý vi phạm hành chính quy định: “Thủ trưởng cơ quan nhà nước có trách nhiệm thường xuyên kiểm tra việc xử lý vi phạm hành chính của người có thẩm quyền xử lý vi phạm hành chính thuộc phạm vi quản lý của mình, kịp thời xử lý vi phạm pháp luật và giải quyết khiếu nại, tố cáo trong xử lý vi phạm hành chính theo quy định của pháp luật”.
          Qua nghiên cứu quy định nêu trên của Pháp lệnh Xử lý vi phạm hành chính, có thể thấy rằng, quy định tại khoản 3 Điều 18 của Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 (sửa đổi, bổ sung năm 2020) chính là sự kế thừa và quy định một cách cụ thể hơn quy định tại khoản 2 Điều 5 Pháp lệnh Xử lý vi phạm hành chính. Cụ thể, khoản 3 Điều 18 của Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 (sửa đổi, bổ sung năm 2020) quy định: “Trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, Chủ tịch Ủy ban nhân dân các cấp, thủ trưởng cơ quan, đơn vị của người có thẩm quyền xử lý vi phạm hành chính có trách nhiệm phát hiện quyết định về xử lý vi phạm hành chính do mình hoặc cấp dưới ban hành có sai sót và kịp thời đính chính, sửa đổi, bổ sung hoặc hủy bỏ, ban hành quyết định mới theo thẩm quyền”.
Như vậy, với quy định về việc phải “kịp thời xử lý vi phạm pháp luật… trong xử lý vi phạm hành chính theo quy định của pháp luật” thì thực chất, Pháp lệnh Xử lý vi phạm hành chính cũng đã đề cập đến việc xử lý đối với những quyết định trong xử phạt vi phạm hành chính có sai sót, chỉ khác một điều, Pháp lệnh Xử lý vi phạm hành chính chưa quy định một cách cụ thể hướng “xử lý vi phạm pháp luật” (các quyết định trong xử phạt vi phạm hành chính có sai sót) là gì, cách thức thực hiện ra sao. Chỉ đến khi Luật Xử lý vi phạm hành chính ra đời, thì nhà làm luật mới đưa ra hướng xử lý cụ thể đối với các quyết định trong xử phạt vi phạm hành chính có sai sót, đó là: Đính chính, sửa đổi, bổ sung hoặc hủy bỏ, ban hành quyết định mới.
Đi đến tận cùng của vấn đề thì thấy rằng, mặc dù không có quy định cụ thể, trực tiếp về việc sửa đổi, bổ sung, hủy bỏ các quyết định trong xử phạt vi phạm hành chính có sai sót nhưng khoản 2 Điều 5 Pháp lệnh Xử lý vi phạm hành chính cũng có quy định viện dẫn việc áp dụng “theo quy định của pháp luật”. Vậy theo quy định pháp luật ở đây là gì, nằm ở những văn bản quy phạm pháp luật nào? Chúng ta cùng tiếp tục tìm hiểu các văn bản quy phạm pháp luật có liên quan có hiệu lực tại thời điểm Pháp lệnh Xử lý vi phạm hành chính có hiệu lực để xem có quy định nào về việc sửa đổi, bổ sung, hủy bỏ các quyết định trong xử phạt vi phạm hành chính có sai sót hay không.
           Điểm đ khoản 2 Điều 13 Luật Khiếu nại năm 2011 quy định một trong những nghĩa vụ của người bị khiếu nại là phải “sửa đổi hoặc hủy bỏ quyết định hành chính, chấm dứt hành vi hành chính bị khiếu nại”.
          Điểm h khoản 2 Điều 31 Luật Khiếu nại quy định: Quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu phải có nội dung liên quan đến “sửa đổi hoặc hủy bỏ quyết định hành chính, chấm dứt hành vi hành chính bị khiếu nại”. Điểm h khoản 2 Điều 40 Luật Khiếu nại cũng quy định về nội dung của quyết định giải quyết khiếu nại lần hai, theo đó, “…trường hợp khiếu nại là đúng hoặc đúng một phần thì yêu cầu người có quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khiếu nại sửa đổi, hủy bỏ một phần hay toàn bộ quyết định hành chính, chấm dứt hành vi hành chính bị khiếu nại…”.
          Điểm a khoản 4 Điều 37 Luật Tố cáo năm 2011 quy định một trong những biện pháp bảo vệ người tố cáo tại nơi công tác, làm việc là “hủy bỏ một phần hoặc toàn bộ quyết định xử lý kỷ luật hoặc quyết định khác xâm phạm quyền và lợi ích hợp pháp của người tố cáo”. Điểm a khoản 4 Điều 38 Luật Tố cáo cũng quy định một trong những biện pháp bảo vệ người tố cáo tại nơi cư trú là “hủy bỏ một phần hoặc toàn bộ quyết định hành chính, hành vi hành chính xâm phạm quyền và lợi ích hợp pháp của người tố cáo”.
          Khoản 3 Điều 51 Luật Tố tụng hành chính năm 2010 quy định một trong những quyền, nghĩa vụ của người bị kiện, đó là: “Sửa đổi hoặc hủy bỏ quyết định hành chính, quyết định kỷ luật buộc thôi việc, quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh, danh sách cử tri bị khởi kiện; dừng, khắc phục hành vi hành chính bị khởi kiện”.
          Từ các quy định pháp luật nêu trên, có thể thấy, khoản 2 Điều 5 Pháp lệnh Xử lý vi phạm hành chính mặc dù không đề cập trực tiếp đến việc sửa đổi, bổ sung, hủy bỏ các quyết định trong xử phạt vi phạm hành chính có sai sót nhưng cũng đã có quy định về việc người có thẩm quyền phải kịp thời xử lý vi phạm pháp luật trong xử lý vi phạm hành chính. Còn việc xử lý như thế nào thì khoản 2 Điều 5 Pháp lệnh Xử lý vi phạm hành chính quy định theo hướng viện dẫn việc áp dụng “theo quy định của pháp luật”. Trong các văn bản quy phạm pháp luật có liên quan như Luật Khiếu nại, Luật Tố cáo, Luật Tố tụng hành chính đều có quy định về việc người có thẩm quyền ban hành quyết định hành chính nói chung và các quyết định trong xử phạt vi phạm hành chính nói riêng phải/được sửa đổi hoặc hủy bỏ quyết định có sai sót khi các quyết định này bị khiếu nại, khởi kiện.
          Do vậy, đối chiếu với vụ việc được nêu ví dụ, tác giả cho rằng, cơ quan, người có thẩm quyền xử phạt vẫn có thể tiến hành việc hủy bỏ Quyết định xử phạt vi phạm hành chính có sai sót về thẩm quyền ban hành; tiếp đó, cần chuyển vụ việc đến người có thẩm quyền để ban hành Quyết định áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả do vi phạm hành chính gây ra nhằm xử lý triệt để vụ việc vi phạm hành chính.
          Đề xuất, kiến nghị:
          Về lâu dài, để tháo gỡ khó khăn, vướng mắc nêu trên, thiết nghĩ, việc xử lý các quyết định trong xử phạt vi phạm hành chính được ban hành trước thời điểm Luật Xử lý vi phạm hành chính có hiệu lực nhưng có sai sót cần được quy định cụ thể trong Nghị định quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật Xử lý vi phạm hành chính. Tại khoản 3 Điều 18 Luật Xử lý vi phạm hành chính (sửa đổi, bổ sung năm 2020), Quốc hội cũng giao Chính phủ quy định chi tiết vấn đề này.
Hiện nay, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 118/2021/NĐ-CP ngày 23 tháng 12 năm 2021 quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật Xử lý vi phạm hành chính, trong đó quy định cụ thể các nội dung liên quan đến sửa đổi, bổ sung, hủy bỏ, ban hành quyết định mới trong xử phạt vi phạm hành chính như: Các trường hợp phải sửa đổi, bổ sung, hủy bỏ, ban hành quyết định mới; thủ tục sửa đổi, bổ sung, hủy bỏ, ban hành quyết định mới; thời hạn thực hiện việc sửa đổi, bổ sung, hủy bỏ, ban hành quyết định mới; hiệu lực, thời hạn, thời hiệu thi hành quyết định sửa đổi, bổ sung, hủy bỏ, quyết định mới ban hành trong xử phạt vi phạm hành chính… Tuy nhiên, chưa có quy định hướng dẫn việc xử lý đối với các quyết định trong xử phạt vi phạm hành chính được ban hành trước thời điểm Luật Xử lý vi phạm hành chính có hiệu lực nhưng có sai sót.
Do vậy, theo tác giả, cần tiếp tục nghiên cứu, bổ sung vào Nghị định số 118/2021/NĐ-CP quy định về việc áp dụng một số quy định liên quan đến sửa đổi, bổ sung, hủy bỏ, ban hành quyết định mới trong xử phạt vi phạm hành chính tại Nghị định số 118/2021/NĐ-CP để xử lý đối với các quyết định trong xử phạt vi phạm hành chính được ban hành trước thời điểm Luật Xử lý vi phạm hành chính có hiệu lực nhưng có sai sót. Quy định này là “cần thiết để bảo đảm lợi ích chung của xã hội” theo quy định của khoản 1 Điều 152 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2020). Quy định này không làm phát sinh “trách nhiệm pháp lý mới” đối với hành vi, cũng không “quy định trách nhiệm pháp lý nặng hơn” đối với hành vi mà chỉ hướng dẫn cụ thể hơn hình thức và cách thức thực hiện việc sửa đổi, bổ sung, hủy bỏ, ban hành quyết định mới trong xử phạt vi phạm hành chính đối với các quyết định trong xử phạt vi phạm hành chính đã được ban hành trước thời điểm Luật Xử lý vi phạm hành chính có hiệu lực nhưng có sai sót, do vậy, hoàn toàn phù hợp với quy định tại khoản 2 Điều 152 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật./.